Demande d'avis en vertu des dispositions de l'article 59, alinéas 3 et 4, du traité C.E.C.A.,
le 20 juillet 1961
Un extrait du procès-verbal de ladite session du Conseil est joint en annexe.
La Haute Autorité et le Conseil proposent de compléter le texte actuel de l'article 65, paragraphes 2 et 5, de manière à lui donner la rédaction suivante (pour plus de clarté, les phrases et termes à ajouter ont été mis en italique; dans le paragraphe 2, alinéa 4, 2e phrase — identique à l'ancien paragraphe 2, alinéa 3, 2e phrase — à la dernière ligne, on a biffé « a à c »):
« Toutefois, la Haute Autorité autorise, pour des produits déterminés, des accords de. spécialisation ou des accords d'achat ou de vente en commun, si elle reconnaît : Si la Haute Autorité reconnaît que certains accords sont strictement analogues, quant à leur nature et à leurs effets, aux accords visés ci-dessus, compte tenu notamment de l'application du présent paragraphe aux entreprises de distribution, elle les autorise également lorsqu'elle reconnaît qu'ils satisfont aux mêmes conditions. En cas de changement fondamental et persistant des conditions d'écoulement dans les industries du charbon ou de l'acier, la Haute Autorité peut en outre accorder les autorisations suivantes :
que ces accords sont de nature à réaliser des objectifs d'adaptation qu'elle reconnaît appropriés, et que ces accords sont essentiels pour atteindre ces objectifs sans qu'ils soient d'un caractère plus restrictif que ne l'exige leur objet.
qu'il existe des accords visés à littera a ci-dessus entre toutes les entreprises en cause ou d'autres mesures de nature à réaliser des objectifs d'adaptation reconnus appropriés par la Haute Autorité, et que ces accords d'achat ou de vente en commun soient de nature à faciliter la réalisation des objectifs d'adaptation reconnus appropriés par la Haute Autorité et permettent d'éviter que les changements intervenus dans les conditions d'écoulement n'entraînent de graves perturbations économiques et sociales. Les autorisations peuvent être accordées à des conditions déterminées et pour une période limitée. Dans ce cas, la Haute Autorité renouvelle l'autorisation une ou plusieurs fois, si elle constate qu'au moment du renouvellement les conditions prévues ci-dessus continuent d'être remplies. La validité des autorisations visées à l'alinéa 3 ci-dessus est limitée à la période nécessaire pour permettre aux entreprises de s'adapter aux nouvelles conditions d'écoulement. Le délai sera calculé de telle sorte que l'adaptation puisse s'effectuer sous une forme évitant Us perturbations économiques et sociales. L'autorisation peut être prorogée en tant que de besoin. La Haute Autorité révoque l'autorisation ou en modifie les termes si elle reconnaît que, par l'effet d'un changement dans les circonstances, l'accord ne répond plus aux conditions prévues ci-dessus ou que les conséquences effectives de cet accord ou de son application sont contraires aux conditions requises pour son approbation. La Haute Autorité révoque en outre les autorisations visées à l'alinéa 3 ci-dessus si, tenant compte de l'évolution du marché ainsi que des difficultés économiques et sociales résultant de l'adaptation à cette évolution, elle constate qu'il n'est pas obtenu de résultats suffisants en matière d'adaptation. La Haute Autorité assortit l'autorisation visée à l'alinéa 3 ci-dessus de contrôles lui permettant de constater si l'accord est utilisé ou menace d'être utilisé pour la répartition ou l'exploitation des marchés ou entraîne d'autre manière de graves inconvénients pour le fonctionnement du marché commun. Si elle constate de tels abus ou menaces d'abus ou tous autres inconvénients graves pour le fonctionnement du marché commun, elle adresse à l'organisation instituée en vertu de l'accord toutes recommandations appropriées en vue de remédier à cette situation. Si les recommandations ne sont pas exécutées de façon satisfaisante dans un délai approprié, la Haute Autorité fixe, pour l'organisation en cause, des prix, conditions de vente et programmes de livraisons, par voie de décisions adoptées après consultation du gouvernement intéressé; elle peut également révoquer l'autorisation. En cas d'urgence, la consultation du gouvernement intéressé peut avoir lieu après l'adoption de la décision. Les décisions comportant octroi, renouvellement, modification, refus ou révocation d'autorisation, ainsi que leurs motifs, doivent être publiées, sans que les limitations édictées par l'article 47, alinéa 2, soient applicables en pareil cas. »
« La Haute Autorité peut prononcer contre les entreprises qui auraient conclu un accord nul de plein droit, appliqué ou tenté d'appliquer, par voie d'arbitrage, dédit, boycott, ou tout autre moyen, un accord ou une décision nuls de plein droit ou un accord dont l'approbation a été refusée ou révoquée, ou qui obtiendraient le bénéfice d'une autorisation au moyen d'informations sciemment fausses ou déformées, ou qui se livreraient à des pratiques contraires aux dispositions du paragraphe 1, ou qui violeraient les décisions de la Haute Autorité prises en application du paragraphe 2, alinéa € ci-dessus, des amendes et astreintes au maximum égales au double du chiffre d'affaires réalisé sur les produits ayant fait l'objet de l'accord, de la décision ou de la pratique contraires aux dispositions du présent article, sans préjudice, si cet objet est de restreindre la production, le développement technique ou les investissements, d'un relèvement du maximum ainsi déterminé à concurrence de 10 p. 100 du chiffre d'affaires annuel des entreprises en cause, en ce qui concerne l'amende, et de 20 p. 100 du chiffre d'affaires journalier, en ce qui concerne les astreintes. »
Ci-dessous sont exposées les raisons justifiant la révision de l'article 65 ainsi que la portée des dispositions nouvelles. A cet égard, il convient de préciser au préalable que seule la situa don de l'industrie charbonnière a été l'occasion directe d'entamer la procédure de révision. Mais les nouvelles dispositions n'établissent aucune distinction entre les entreprises de l'industrie charbonnière et celles de l'industrie sidérurgique; à ce sujet, voir également au n° 11.
d'autoriser des accords concernant l'adaptation aux nouvelles conditions d'écoulement, dans la mesure où de tels accords apparaîtront nécessaires; d'autoriser, sous la condition qu'il existe des accords du type indiqué ci-dessus ou d'autres mesures de nature à réaliser des objectifs d'adaptation reconnus appropriés par la Haute Autorité, des accords d'achat ou de vente en commun qui soient de nature à faciliter la réalisation de ces objectifs et qui permettent d'éviter de graves perturbations économiques et sociales.
Le texte actuel de l'article 65, paragraphe 2, ne permet pas, en effet, d'autoriser de tels accords puisque :
les accords entre entreprises concernant des mesures d'adaptation ne peuvent, en aucun cas, être autorisés; les accords d'achat ou de vente en commun ne peuvent l'être que dans les limites tracées par le paragraphe 2, littera c; la révision vise à modifier l'article 65, de telle manière que la Haute Autorité puisse autoriser de tels accords aux conditions précisées dans la proposition d'amendement, sans être pour autant liée aux conditions requises au paragraphe 2, littera c. Les pouvoirs de contrôle et d'intervention accrus qu'il est prévu de conférer à la Haute Autorité permettront d'exclure toute répartition ou exploitation des marchés.
Les produits pétroliers continuent à accroître leur marché; cette évolution s'est accélérée au cours des deux dernières années. La part des produits pétroliers dans l'approvisionnement du marché de l'énergie est passée de 16,4 % en 1953 à 30,4 % en 1960. Au cours de cette même période, la part du charbon est tombée de 67 % à 50,9 %.
Dans les premières années du marché commun, l'accroissement des besoins en produits énergétiques a conduit l'industrie charbonnière de la Communauté à développer sa production. C'est ainsi que, de 1953 à 1956, elle a porté sa production de 237 à 249 millions de tonnes et a déstocké 5 millions de tonnes.
Par contre, les conditions d'écoulement dues à la concurrence des produits de substitution ont contraint l'industrie charbonnière à ramener sa production, entre 1956 et 1960, de 249 à 234 millions de tonnes et, pour éviter de trop graves perturbations sociales, à accroître ses stocks de 22 millions de tonnes.
Cette évolution est d'autant plus inquiétante que, malgré le recul de la production, la haute conjoncture n'a entraîné aucune diminution notable des stocks sur le carreau des mines.
La situation difficile qui est celle du charbon en général se trouve aggravée, pour le charbon de la Communauté, du fait de la concurrence du charbon importé de pays tiers. Pour différentes raisons d'ordre surtout structurel, les pays tiers peuvent offrir leur charbon, dans une grande partie du marché commun, à des prix nettement inférieurs à ceux de sortes comparables de charbon communautaire.
A cette pression exercée sur le marché des combustibles s'ajoute la concurrence récente et sensible du gaz naturel dont l'expansion ne laissera pas d'aggraver, à brève échéance, la position du charbon communautaire.
Les mesures d'adaptation doivent essentiellement tendre à créer Jes conditions nécessaires à une exploitation rationnelle des mines et à améliorer la compétitivité du charbon de la Communauté.
Le cadre dans lequel de telles mesures d'adaptation peuvent être prises dépend des conditions particulières dans lesquelles les problèmes d'adaptation se trouvent posés. Il pourra s'agir notamment de mesures d'autorité ou de mesures individuelles prises spontanément par les entreprises intéressées, répondant à des objectifs d'adaptation. Une combinaison de ces deux types de mesures est également concevable.
Il est possible également que la coordination nécessaire de ces mesures appelle la conclusion d'accords destinés à rendre cohérentes les décisions individuelles avec les objectifs généraux de l'adaptation.
La poursuite d'un processus d'adaptation, notamment pour un groupe d'entreprises, peut en effet mettre en jeu un certain nombre de facteurs de nature économique, sociale, régionale ou communautaire qui déborde le cadre particulier de telle ou telle entreprise.
L'objet du paragraphe 2, alinéa 3, littera a, du projet d'article 65 révisé est donc de créer les conditions juridiques nécessaires à l'autorisation d'accords de nature à réaliser des objectifs d'adaptation reconnus appropriés par la Haute Autorité.
C'est dans ces cas qu'il peut être nécessaire de faciliter la réalisation des objectifs d'adaptation par la conclusion d'accords d'achat ou de vente en commun destinés notamment:
à empêcher une concurrence désordonnée ainsi que des pratiques commerciales inspirées des seules considérations du moment et souvent contraires aux conditions durables de la concurrence; à éviter de graves perturbations économiques et sociales; de telles perturbations peuvent, lors de l'exécution des mesures d'adaptation, se produire du fait de pratiques commerciales désordonnées susceptibles de faire obstacle à la mise en oeuvre des mesures d'adaptation.
Des mesures communes d'adaptation peuvent intéresser un ensemble d'entreprises dont l'activité couvre une partie substantielle des produits en cause dans le marché commun. Dans un tel cas, l'autorisation d'un accord d'achat ou de vente, bien que de nature à faciliter une adaptation rationnelle et ordonnée, se heurterait aux limitations prévues à l'article *65, paragraphe 2, alinéa 1, littera c. Il est alors nécessaire que la Haute Autorité puisse faire abstraction en tout ou partie des conditions énoncées au paragraphe 2, alinéa 1, littera c, de l'article 65.
Tel est l'objet du paragraphe 2, alinéa 3, littera b, du projet de révision.
Ce 3e alinéa, littera a, confère à la Haute Autorité le pouvoir d'autoriser, à certaines conditions, des accords qui n'avaient pas encore été prévus jusqu'à présent, à savoir des accords entre entreprises concernant l'adaptation à la nouvelle situation du marché.
Le 3e alinéa, littera 6, prévoit en outre la possibilité d'assortir de tels accords d'adaptation, ou d'autres mesures d'adaptation, d'accords d'achat ou de vente en commun. Le caractère particulier de cette disposition réside dans le fait qu'en pareil cas la Haute Autorité peut, pour l'autorisation de l'organisme d'achat ou de vente en commun, faire abstraction des conditions limitatives énoncées au paragraphe 2, alinéa 1, littera c.
Les autres dispositions de la proposition de révision énoncent certaines règles en rapport avec les points qui viennent d'être évoqués : durée de validité des autorisations accordées, conditions de leur révocation, mesures visant à empêcher les abus auxquels pourrait donner lieu une éventuelle position dominante sur le marché, et sanctions.
Les sections suivantes ont pour objet de commenter plus en détail ces propositions de modification.
les accords de spécialisation (paragraphe 2, alinéa 1), les accords d'achat en commun (paragraphe 2, alinéa 1), les accords de vente en commun (paragraphe 2, alinéa 1), les accords strictement analogues (paragraphe 2, alinéa 2).
Par ailleurs, de tels accords comportent des arrangements ou décisions qui sont de nature à restreindre le jeu de la concurrence entre les entreprises intéressées et qui tombent, de ce fait, sous le coup de l'interdiction générale édictée au paragraphe 1 de l'article 65.
De tels accords d'adaptation seraient donc illicites à moins que le traité ne soit modifié en conséquence. Le nouvel alinéa 3, littera a, de l'article 65, paragraphe 2, vise, en adaptant en conséquence les pouvoirs de la Haute Autorité, à lui permettre d'autoriser de tels accords, étant entendu qu'ils seraient placés sous son contrôle.
Par ailleurs, les conditions énoncées dans la nouvelle disposition — les accords doivent être de nature à réaliser des objectifs d'adaptation que la Haute Autorité reconnaît appropriés — tiennent compte de l'idée même dont s'inspire le paragraphe 2, alinéa 1, littera a. En d'autres ternies, toute dérogation à l'interdiction de principe formulée au paragraphe 1 ne se Justine que si les accords considérés sont de nature à favoriser notablement la réalisation de certains objectifs du traité. Ainsi qu'il ressort de la dernière partie du 3e alinéa, littera a, lesdits accords d'adaptation doivent en outre satisfaire aux conditions requises au paragraphe 2, alinéa 1, littera b. Ces accords doivent donc être essentiels pour atteindre l'objectif d'adaptation et ils ne doivent pas être d'un caractère plus restrictif que ne l'exige leur objet.
En revanche, l'autorisation d'un accord relatif à des mesures d'adaptation n'est pas soumise aux limites que les dispositions du paragraphe 2, alinéa 1, littera c, de l'article 65 imposent pour les accords visés audit article. Cela s'explique pour les raisons suivantes : les accords d'adaptation conclus dans l'industrie minière engloberont, le plus souvent, toutes les entreprises d'un bassin; chaque bassin représente généralement du point de vue géologique, économique et social des conditions uniformes ou tout au moins similaires, qui exigent que les mesures d'adaptation soient harmonisées entre toutes les entreprises de ce bassin. Or, il peut se produire, compte tenu de l'importance des bassins de la Communauté, que des accords d'adaptation s'étendent à une partie substantielle des produits en cause dans le marché commun.
Le nouvel alinéa 3, littera b, de la proposition de révision énonce les dispositions établies en conséquence.
la mise en oeuvre du processus d'adaptation se trouve ainsi facilitée; de graves perturbations économiques et sociales peuvent ainsi être évitées; l'autorisation des accords en cause est limitée à la période nécessaire pour permettre aux entreprises de s'adapter aux nouvelles conditions d'écoulement; la Haute Autorité peut, à tout moment, contrôler les progrès de l'adaptation; la Haute Autorité peut révoquer son autorisation, au cas où le résultat des mesures d'adaptation serait insuffisant; la Haute Autorité peut s'opposer efficacement à tout abus ou risque d'abus de la position détenue sur le marché par les entreprises intéressées.
Ces exigences ont déterminé les dispositions-suivantes :
paragraphe 2, alinéa 3, littera b : les accords d'achat ou de vente en commun doivent être de nature à faciliter la réalisation des objectifs d'adaptation et à éviter de graves perturbations économiques et sociales; paragraphe 2, alinéa 4, 3e et 4e phrases : limitation de la durée de validité des autorisations accordées conformément aux dispositions du 3e alinéa; article 65, paragraphe 3 (texte inchangé) : droit étendu d'information assuré à la Haute Autorité; paragraphe 2, alinéa 6 : contrôles spéciaux permettant de constater tout abus éventuel, notamment toute répartition ou exploitation des marchés; pouvoir conféré à la Haute Autorité d'intervenir, par décisions spéciales (analogues à celles visées à l'article 66, paragraphe 7), dans la gestion de l'organisation, afin d'obvier à un abus ou risque d'abus; par ailleurs, pouvoir conféré à la Haute Autorité de révoquer les autorisations accordées; paragraphe 5 : complément apporté à la disposition générale relative aux sanctions.
C'est pourquoi la proposition tendant à modifier l'article 65, telle qu'elle est exposée dans le présent mémorandum, vise également les entreprises de l'industrie sidérurgique.
La Haute Autorité et le Conseil sont disposés à fournir à la Cour tous éclaircissements complémentaires qu'elle estimerait nécessaires.
Par le Conseil
Par la Haute Autorité
Les États membres étaient représentés comme suit:
Allemagne
M. L. Westrick
Secrétaire d'État
Ministère fédéral des affaires économiques ;
Belgique
M. J. Van der Meulen
Ambassadeur
Représentant permanent auprès des Communautés européennes;
France
M. J. M. Jeanneney
Ministre de l'industrie;
Italie
M. A. Venturini
Ambassadeur
Représentant permanent auprès des Communautés européennes;
Luxembourg
M. Paul Elvinger
Ministre des affaires économiques;
Pays-Bas
M. J. W. de Pous
Ministre des affaires économiques.
Les représentants de la Belgique et de l'Italie ont, en ce qui concerne le point 3 de l'ordre du jour, donné délégation de vote respectivement à M. Paul Elvinger et à M. J. M. Jeanneney.
...
d'entamer la procédure de révision du traité prévue aux alinéas 3 et 4 de l'article 95 du traité;
d'établir la proposition suivante de modification de l'article 65, paragraphes 2 et 5, du traité :
Remplacer le texte actuel de l'article 65, paragraphes 2 et 5, par le texte suivant :
Toutefois, la Haute Autorité autorise, pour des produits déterminés, des accords de spécialisation ou des accords d'achat ou de vente en commun, si elle reconnaît :
En cas de changement fondamental et persistant des conditions d'écoulement dans les industries du charbon ou de l'acier, la Haute Autorité peut en outre accorder les autorisations suivantes :
que ces accords sont de nature à réaliser des objectifs d'adaptation qu'elle reconnaît appropriés, et que ces accords sont essentiels pour atteindre ces objectifs sans qu'ils soient d'un caractère plus restrictif que ne l'exige leur objet.
qu'il existe des accords visés à littera a ci-dessus entre toutes les entreprises en cause ou d'autres mesures de nature à réaliser des objectifs d'adaptation reconnus appropriés par la Haute Autorité, et que ces accords d'achat ou de vente en commun soient de nature à faciliter la réalisation des objectifs d'adaptation reconnus appropriés par la Haute Autorité et permettent d'éviter que les changements intervenus dans les conditions d'écoulement n'entraînent de graves perturbations économiques et sociales.
Il est cependant indispensable que le texte révisé, d'une part, précise la nature des accords susceptibles d'autorisation et, d'autre part, définisse clairement le but de ces accords, puisque autrement il s'agirait non pas de l'adaptation de l'exercice d'un pouvoir déjà conféré à la Haute Autorité dans le cadre limité des dérogations consenties par le paragraphe 2 de l'article 65, mais de l'attribution d'un pouvoir dont les limites ne seraient pas définies, donc d'un élargissement tellement vaste et incertain des compétences actuelles qu'il s'agirait d'une modification qualitative et non seulement quantitative de ces compétences, en d'autres termes d'un pouvoir nouveau.
Dans ces conditions, l'établissement, par voie d'une révision au sens de l'article 95, alinéa 3, de la possibilité de déroger aux limites fixées par la lettre c du paragraphe 2 de l'article 65 constitue une atteinte à l'interdiction édictée par l'article 4, d.
LA COUR DE JUSTICE
composée de
M. A. M. Donner,
MM. O. Riese et J. Rueff,
MM. L. Delvaux, Ch. L. Hammes, R. Rossi et N. Catalane,
considérant que l'article 95 du traité dispose que les modifications visées au troisième alinéa de cet article sont soumises à l'avis de la Cour, qui est appelée à connaître de la conformité des propositions aux dispositions dudit alinéa;
considérant que la Haute Autorité et le Conseil spécial de ministres n'ayant pas invoqué des difficultés imprévues révélées par l'expérience dans les modalités de l'application du traité, il y a lieu d'examiner la conformité de la proposition contenue dans la demande d'avis sous les aspects suivants :
Considérant que le nouveau texte des paragraphes 2 et 5 de l'article 65 du traité proposé par la Haute Autorité et le Conseil de ministres a la teneur suivante :
Toutefois, la Haute Autorité autorise, pour des produits déterminés, des accords de spécialisation ou des accords d'achat ou de vente en commun, si elle reconnaît :
En cas de changement fondamental et persistant des conditions d'écoulement dans les industries du charbon ou de l'acier, la Haute Autorité peut en outre accorder les autorisations suivantes :
que ces accords sont de nature à réaliser des objectifs d'adaptation qu'elle reconnaît appropriés, et que ces accords sont essentiels pour atteindre ces objectifs sans qu'ils soient d'un caractère plus restrictif que ne l'exige leur objet.
qu'il existe des accords visés à littera a ci-dessus entre toutes les entreprises en cause ou d'autres mesures de nature à réaliser des objectifs d'adaptation reconnus appropriés par la Haute Autorité, et que ces accords d'achat ou de vente en commun soient de nature à faciliter la réalisation des objectifs d'adaptation reconnus appropriés par la Haute Autorité et permettent d'éviter que les changements intervenus dans les conditions d'écoulement n'entraînent de graves perturbations économiques et sociales.
Considérant que selon l'extrait du procès-verbal joint à la demande d'avis le Conseil spécial de ministres a adopté en sa séance du 18 juillet 1961 à Luxembourg le projet de modification à la majorité des cinq sixièmes de ses membres;
que le gouvernement des Pays-Bas a jugé opportun de faire connaître à la Cour, avec l'accord du Conseil, les motifs de son abstention ;
que la Cour a posé par lettre du 28 septembre 1961 une série de questions à la Haute Autorité et au Conseil spécial de ministres ;
que, par lettre du 27 octobre 1961, la Haute Autorité et le Conseil spécial de ministres ont répondu à ces questions ;
que les questions posées et les réponses reçues sont annexées au présent avis.
qu'en effet, ainsi que la Cour l'avait déjà constaté dans un avis antérieur, les circonstances invoquées ont entraîné un changement profond des conditions économiques qui affecte directement le marché commun;
que, il est vrai, les réponses fournies aux questions posées, notamment en ce qui concerne celles qui figurent sous B 2, soulèvent le problème de savoir si le changement signalé revêt encore la même importance et présente la même urgence qu'en 1959;
que la statistique produite à la page 12 des réponses fait apparaître d'une part que si, en 1957, six millions de tonnes de charbon extrait n'ont pu être écoulées (différence entre les chiffres figurant aux colonnes 1 et 2 de la statistique) et que si ces chiffres s'élèvent, pour 1958 et 1959, à 21 millions et à 11 millions respectivement, en revanche, au cours de la dernière année pour laquelle des chiffres sont disponibles (1960), un montant inférieur à un million de tonnes de charbon extrait n'a pu être écoulé; que la statistique fait apparaître d'autre part que la proportion du .charbon en provenance de pays tiers écoulé sur le marché commun est tombée de 15,38 % en 1957 et de 12,38 % en 1958, à 7,93 % en 1959 et à 7,05 % en 1960, de sorte que ces chiffres pourraient faire penser qu'une certaine adaptation à la situation économique présente est déjà réalisée ;
que la Cour, tout en signalant les doutes que ces chiffres soulèvent, admet cependant que les modifications intervenues peuvent encore être considérées comme suffisantes pour l'amener à reconnaître l'existence d'un changement profond des conditions économiques affectant directement le marché commun.
Considérant que la Cour, en ce qui concerne les autres exigences de l'article 95, estime devoir distinguer entre les propositions :
qu'en principe l'article 95 ne fait pas obstacle à une adaptation des règles relatives aux pouvoirs que l'article 65 confère à la Haute Autorité par une modification du paragraphe 2 de cet article, visant à permettre à la Haute Autorité d'autoriser soit des accords d'une autre nature que ceux prévus par le texte actuel, mais poursuivant le même but, soit des accords de même nature que ceux prévus par le texte en vigueur, mais poursuivant un autre but, soit enfin des accords d'une autre nature et poursuivant d'autres buts ;
que cependant il est indispensable que le texte révisé, d'une part, précise la nature des accords susceptibles d'autorisation et, d'autre part, définisse clairement le but de ces accords, puisque autrement il s'agirait non pas de l'adaptation de l'exercice d'un pouvoir déjà conféré à la Haute Autorité dans le cadre limité des dérogations consenties par le paragraphe 2 de l'article 65, mais de l'attribution d'un pouvoir dont les limites ne seraient pas définies, donc d'un, élargissement tellement vaste et incertain des compétences actuelles qu'il s'agirait d'une modification qualitative et non seulement 4uantitative de ces compétences, en d'autres termes d'un pouvoir nouveau;
que le texte proposé constitue un tel élargissement; qu'en effet il admet, en plus des possibilités existantes, l'autorisation d'accords concernant l'adaptation aux nouvelles conditions d'écoulement, cette expression ne contenant aucune indication quant à la nature des accords envisagés et se bornant à indiquer le but de ces accords par la formule vague : « concernant l'adaptation aux nouvelles conditions d'écoulement »;
que l'imprécision de la formule est soulignée par la comparaison avec le texte de l'article 65, paragraphe 2 (a) du traité, qui ne subordonne pas l'autorisation des accords de spécialisation ou des accords d'achat ou de vente en commun, à ce qu'ils « concernent » une amélioration notable dans la production ou dans la distribution des produits visés, mais exige d'une façon positive qu'ils « contribueront » à pareille amélioration ;
que toute atténuation de cette exigence ferait apparaître entre le texte en vigueur et celui dont l'addition est proposée une différence de portée qui ne peut être admise parce qu'elle ne peut être mesurée ;
que cette appréciation est confirmée par le fait que, à une question posée par la Cour, la Haute Autorité et le Conseil spécial de ministres ont répondu qu'il « est impossible de faire une énumération complète des accords concevables en matière d'adaptation aux nouvelles conditions d'écoulement », la réponse se bornant à résumer, avec des réserves et à simple titre d'exemple, une série d'accords plutôt hétéroclites;
qu'il serait difficile, en effet, d'envisager des accords qui n'entreraient pas dans la catégorie proposée de sorte que l'adoption de la proposition modifierait tellement la disposition en question et la compétence qu'elle attribue à la Haute Autorité qu'on ne saurait plus parler d'une « adaptation des règles relatives à l'exercice par la Haute Autorité des pouvoirs qui lui sont conférés » ;
que l'alinéa 1, littera c, pose, ensuite, une condition d'une nature différente, à savoir que l'accord soumis à autorisation, pour conforme qu'il soit au traité, tant par sa nature que par son but, ne soit pas « susceptible de donner aux entreprises intéressées le pouvoir de déterminer les prix, contrôler ou limiter la production ou les débouchés d'une partie substantielle des produits en cause dans le marché commun ni de les soustraire à une concurrence effective d'autres entreprises dans le marché commun »;
que l'importance de cette condition, envisagée dans le cadre des objectifs et de l'organisation du marché commun, apparaît d'autant plus évidente qu'elle doit assurer qu'aucun accord, quel que soit son degré d'admissibilité, voire même ses mérites intrinsèques, ne puisse mettre les intéressés en mesure, par leur puissance dans un secteur déterminé, de contrôler le marché de ces produits et, en ce qui concerne ceux-ci, de faire échec aux objectifs mêmes du marché commun ;
que, le cas échéant, les conditions en question obligent la Haute Autorité à effectuer un examen approfondi qui ne doit se borner ni aux indications du demandeur, ni au but de l'accord, même si celui-ci est conforme à la condition de l'alinéa l, a, mais doit s'étendre à ses effets objectifs;
que la teneur de la lettre c indique d'ailleurs clairement que la Haute Autorité doit rechercher une appréciation objective à la lumière de critères définis avec précision;
que pour les « accords concernant l'adaptation, etc... » le projet de la Haute Autorité et du Conseil spécial de ministres exclut totalement cet examen préalable; qu'il permet de l'exclure totalement ou partiellement en ce qui concerne les accords d'achat et de vente en commun, pour autant que ceux-ci soient conclus entre des entreprises qui sont parties à des mesures d'adaptation et qu'ils sont « de nature à faciliter la réalisation des objectifs d'adaptation reconnus... et permettent d'éviter que les changements intervenus dans les conditions d'écoulement n'entraînent de graves perturbations économiques et sociales »;
que le projet, pour compenser cette élimination des exigences de l'article 65, paragraphe 2, alinéa 1, littera c, prévoit au nouvel alinéa 6 du paragraphe 2, à l'égard de tous les accords visés au troisième alinéa, une disposition obligeant la Haute Autorité à assortir son autorisation de mesures de contrôle « lui permettant de constater si l'accord est utilisé ou menace d'être utilisé pour la répartition ou l'exploitation des marchés ou entraîne d'autre manière de graves inconvénients pour le fonctionnement du marché commun » et lui attribuant la compétence, lorsqu'elle ne peut autrement parer aux « abus », d'arrêter elle-même, pour l'organisation intéressée, les prix, les conditions de vente et les programmes de livraison ;
considérant que la Cour n'entend pas considérer plus en détail les avantages et les inconvénients respectifs d'un système d'examen préalable et d'un système de contrôle des faits et d'intervention directe ultérieure; qu'elle admet en principe que les deux systèmes peuvent, en théorie du moins, contribuer dans une mesure égale à atteindre les objectifs du traité;
qu'il existe cependant, entre les deux systèmes, une différence essentielle quant aux pouvoirs qu'ils attribuent; que ce fait ressort clairement du cas d'espèce, dans lequel il est proposé de supprimer, pour toute une catégorie d'accords, à savoir ceux concernant l'adaptation, la compétence d'effectuer l'examen préalable mentionné sous littera c et de la remplacer par des compétences que l'article 65 ne prévoit pas : la compétence, voire l'obligation d'effectuer un contrôle a posteriori et la compétence d'intervention directe;
qu'une telle modification du système aménagé par le traité et des pouvoirs qu'il attribue ne peut guère être considérée comme une adaptation des règles relatives à l'exercice par la Haute Autorité des pouvoirs à elle conférés par le traité ;
considérant qu'en effet le pouvoir donné à la Haute Autorité d'autoriser des accords, tout en faisant abstraction des limites fixées à la lettre c du paragraphe 2, ne saurait constituer une simple adaptation des règles relatives à l'exercice des pouvoirs de la Haute Autorité, mais constitue l'attribution d'un pouvoir nouveau; que la Cour reconnaît, comme il a été précisé plus haut, que des modifications tarit de la première partie du premier alinéa du paragraphe 2, permettant d'autoriser d'autres catégories d'ententes non prévues par le texte en vigueur, que de la lettre a du même paragraphe, visant les buts des accords susceptibles d'être autorisés, peuvent constituer une adaptation des règles relatives à l'exercice des pouvoirs d'autorisation attribués à la Haute Autorité; que, par contre, la suppression de la lettre c dépasse le cadre d'une adaptation et serait par ailleurs, comme il sera démontré par la suite, contraire à l'article 4, littera d;
qu'à cette fin il faut avant tout considérer la portée de l'interdiction établie par cette disposition;
que le but de cette interdiction est évidemment celui d'empêcher les entreprises d'acquérir par la voie de pratiques restrictives une position leur permettant la répartition ou l'exploitation des marchés;
que cette prohibition est rigide et caractérise le système instauré par le traité;
que l'article 65, qui contient les dispositions d'application de ce principe, précise, dans son paragraphe 1, la portée de la prohibition en interdisant généralement toutes les ententes, notamment celles tendant à fixer ou déterminer les prix, à restreindre ou contrôler la production, etc., à répartir les marchés, produits, clients ou sources d'approvisionnement;
que le paragraphe 2, alinéa 1, littera c, permet de déroger à cette interdiction seulement dans l'hypothèse où l'entente, tout en répondant aux moyens ou buts visés par les litteras a et b, n'est pas susceptible:
de déterminer les prix ;
de contrôler ou limiter la production ou les débouchés;
de soustraire à une concurrence effective les entreprises en cause dans le marché commun;
que cette disposition prévoit un critère objectif permettant d'apprécier les hypothèses dans lesquelles une entente serait en tout cas incompatible avec l'interdiction fixée par l'article 4, littera d : le fait que l'entente concerne « une partie substantielle des produits en cause dans le marché commun »;
que, dans ces conditions, la possibilité de déroger aux limites fixées par la lettre c du paragraphe 2 constitue, de l'avis de la Cour, une atteinte à l'interdiction édictée par l'article 4, littera d;
qu'afin de s'informer, la Cour a posé certaines questions à la Haute Autorité et au Conseil spécial de ministres, mais qu'elle doit constater que les arguments présentés soit dans la demande d'avis, soit dans la réponse aux questions ne démontrent pas à suffisance de droit que la modification proposée soit nécessaire et appropriée en tant que moyen de pourvoir au besoin créé par le changement profond des conditions économiques invoqué;
considérant que, pour ces raisons, il y a lieu de constater que la deuxième partie de la proposition contenue dans la demande d'avis ne relève pas non plus d'une application de l'article 95 du traité ;
ÉMET L'AVIS SUIVANT :
Le projet de modification de l'article 65 du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier, tel qu'il est soumis à la Cour par la Haute Autorité et le Conseil spécial de ministres par lettre du 20 juillet 1961, n'est pas conforme aux dispositions de l'article 95, alinéas 3 et 4, du traité, en ce que :
Arrêté à Luxembourg le
DONNER
RIESE
RUEFF
DELVAUX
HAMMES
ROSSI
CATALANO
Le greffier
A. VAN HOUTTE
Dans ce même passage, que signifie l'expression « autres mesures »?
Quel sens peut avoir, en cas d'urgence, une « consultation du gouvernement intéressé » lorsque la décision est déjà prise?
Comment, en tout état de cause, peut-il apparaître nécessaire de pouvoir déroger à la dernière condition de l'article 65, paragraphe 2, c, à savoir : « ni de les soustraire à une concurrence effective d'autres entreprises dans le marché commun »?
Sous cette réserve et donc à titre d'exemple, certaines mesures peuvent être énumérées que les entreprises pourraient s'engager à prendre dans le cadre d'accords visant à l'abaissement des coûts de production ou à l'augmentation de la productivité :
fixation en commun d'objectifs de rendement ou de production ; concentration temporaire ou définitive des moyens de production ; fermetures; autres mesures de rationalisation; mécanismes financiers communs.
Il est possible que les mesures ci-dessus soient combinées dans les accords en question.
Par les accords visés à l'alinéa 3, a, sont en effet arrêtées les mesures qui, par elles-mêmes, tendent à réaliser l'adaptation.
Par contre, les accords d'achat ou de vente en commun visés à l'alinéa 3, b, ne tendent pas, en eux-mêmes, à réaliser l'adaptation. Ils doivent, pour être autorisés, être « de nature à faciliter la réalisation des objectifs d'adaptation reconnus appropriés par la Haute Autorité ». En effet, la participation à un système d'achat ou de vente centralisé des entreprises qui se fixent en commun certains buts concernant l'adaptation peut être nécessaire pour permettre au processus d'adaptation de se dérouler de façon ordonnée.
Cela ne s'oppose pas à ce que la Haute Autorité proroge l'autorisation, si les conditions énoncées à l'article 65, alinéa 3, restent remplies.
(A noter que, pour le texte allemand, il serait indiqué de choisir les mêmes termes qu'à l'article 66,7, à savoir « verwenden » au lieu de « benutzen ».)
La mesure dans laqueËe les gouvernements ou la Communauté utilisent les possibilités dont ils disposent ainsi relève de leur part d'un choix de politique économique, qui peut faire intervenir un grand nombre de facteurs, par exemple :
assurer l'approvisionnement des consommateurs dans des conditions de prix satisfaisantes; compléter les disponibilités insuffisantes de la Communauté en certaines qualités et sortes; tenir compte de certains courants traditionnels d'importation ; maintenir ou développer, pour des raisons de politique commerciale ou de politique générale, les échanges avec certains pays fournisseurs; tenir compte des influences sur la rationalisation de la concurrence des charbons des pays tiers; respecter les impératifs de l'adaptation des charbonnages de la Cjmmunauté; prendre en considération les niveaux de l'emploi dans les charbonnages de la Communauté.
Le tableau donné en réponse à la question suivante reprend l'évolution des importations des charbons des pays tiers dans la Communauté au cours des dernières années et en souligne la diminution depuis 1957.
D'ailleurs, les charbons des pays tiers ne constituent pas le seul élément de concurrence susceptible d'affecter la situation sur le marché de la Communauté : les autres formes d'énergie, et tout spécialement le fuel, perturbent de façon fondamentale les conditions d'écoulement des charbons de la Communauté, et -peuvent réduire l'efficacité des mesures restrictives à l'importation de charbon de pays tiers, en se substituant à ces derniers, notamment dans les régions où la production de la Communauté devrait faire des sacrifices financiers considérables pour reprendre le marché.
Y compris les consommations propres des mines et des livraisons au personnel.
(en milliers de tonnes)
Productions de la C.E.C.A.
Livraisons à la C.E.C.A.
% des importations des pays tiers sur l'ensemble des livraisons
Houille C.E.C.A.
Houille pays tiers
Ensemble
1953
236.961
227.662
13.823
241.485
1954
241.653
232.226
13.924
246.150
1955
246.401
241.943
23.048
264.991
1956
249.092
246.060
38.046
284.106
1957
247.888
241.804
43.959
285.763
1958
246.390
226.454
31.845
257.299
1959
234.908
223.311
19.242
242.553
1960
233.947
233.040
17.677
250.717
Aux États-Unis, une petite partie du charbon provient d'exploitations à ciel ouvert, une partie très considérable provient d'exploitations en petite profondeur et une partie, qui n'atteint même pas un quart du total, provient d'exploitations en grande profondeur. Les charbonnages de la Communauté, par contre, sont presque entièrement tributaires d'une exploitation en grande profondeur. C'est ainsi qu'en 1960 le rendement par homme jour et fond et par poste atteignait, en moyenne, pour le charbon bitumineux, aux États-Unis, 11,639 tonnes, tandis que le rendement moyen par homme et par poste au fond s'élevait, pendant la même période, dans l'industrie charbonnière de la Communauté, à 1,743 tonne. Au cours des dernières années, les frets pratiqués pour les transports de houille ont accusé, principalement pour des raisons d'ordre structurel, un recul considérable. Le fait que la construction navale se concentre maintenant sur des unités plus grandes et plus rapides a considérablement abaissé les coûts de revient des armateurs. De plus, l'importance des constructions de navires a permis d'obtenir une capacité considérable de chargement. Ces deux circonstances ont entraîné un abaissement notable des frets. Principalement en raison de la baisse des frets, le prix cif des fines à coke américaines franco Rotterdam a, depuis 1956, baissé de plus de 10 dollars par tonne.
pour l'importation par voie maritime : l'Italie, les régions côtières belges, néerlandaises et allemandes, certaines régions côtières françaises ainsi que l'ensemble de la région desservie par le Rhin; pour les importations par voies ferrées — il s'agit ici de charbons de pays de l'Est — l'Allemagne du Sud et l'Italie.
Les entreprises peuvent être disposées à les entreprendre, dans la situation nouvelle du marché, dans la mesure où elles seront assurées que les difficultés temporaires auxquelles elles se soumettent ne seront pas mises à profit par d'autres entreprises, notamment celles appartenant au même ensemble géographique ou géologique, pour créer des situations qui rendraient impossible la poursuite de leurs efforts d'adaptation. Il importera en outre aux entreprises de pouvoir juger de la rentabilité de leurs efforts par l'évaluation de leurs situations relatives à l'issue du processus d'adaptation, ce qui implique que leurs objectifs propres s'insèrent dans le cadre d'objectifs communs et que leur action puisse s'ordonner en fonction de ces objectifs.
Une telle coordination des actions des entreprises, jointe à la nécessité d'éviter des troubles économiques et sociaux, rend dans certains cas nécessaires des accords qui ne peuvent pas être autorisés sans la révision proposée de l'article 65.
Comme, par ailleurs, la garantie qu'apportent les accords de mener à bien l'adaptation est renforcée pour chaque entreprise si le plus grand nombre des entreprises de l'ensemble y participent, il y a tout lieu de présumer que les limites posées par l'article 65, 2, littera c, ne seront pas respectées.
Un tel risque amènerait les entreprises à reculer devant un processus d'adaptation commun et coordonné.
Si tel est le cas, les mêmes raisons qui ont poussé les entreprises à coordonner entre elles l'adaptation les amèneront à organiser l'achat ou la vente en commun de leurs produits de telle sorte qu'il est à présumer que, comme pour le cartel d'adaptation, le nombre de ces entreprises sera tel que les conditions de l'article 65, 2, ne seront pas remplies.
La révision envisagée vise à créer le cadre juridique permettant aux entreprises de prendre sous le contrôle de la Haute Autorité l'initiative de mesures collectives assurant la coordination des mesures de rationalisation et, par là, l'adaptation aux nouvelles conditions d'écoulement et l'amélioration de la compétitivité des entreprises.